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规范村规民约 促进村民自治

陆宜峰

　　 我国是一个农业大国，农村的稳定直接影响到全国的社会政治稳定。制订切合当地实际、合法的村规民约是维护农村稳定的一个重要保障，因为村规民约它包含了民主管理、民主决策和民主监督的主要内容。目前，由于广大村民的自觉维权、护权意识还不强，部分农村基层干部的法制理论水平还不高，加之部分干部对法律、法规理解不深和片面等等，制订的村规民约还不同程度地存在这样和那样的问题，甚至个别条款还存有不符合法律、法规规定的现象。村规民约不规范，势必影响村民自治工作，影响农村的稳定。本文拟就当前村规民约中存在着哪些突出问题，如何制订规范的村规民约谈几点认识和建议。
　　 一、村规民约中存在的问题
　　近年来，村规民约这一新生事物在全国广大农村普遍开展的村民自治活动中应运而生，应该肯定地说，村规民约为促进依法治村，加强农村两个文明建设发挥了积极的不可替代的作用，但是，不容讳言，部分村规民约还存在以下不容忽视的问题：
　　 １、"家长制"严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，让群众广泛参与讨论，再进行民主集中，一经集中成"约"，则共同遵守。而是由村民委员会主任、副主任和委员几个人私下商量制定和修改出台，搞暗箱操作；即使有些村规民约在村民会议上宣读了一下，但也没有经村民会议讨论、表决。结果使"村规民约"失去群众自觉自律的基础，而成了个人"约""众"的手段。
　　 ２、"土规定"太多。调查中发现，有些村规民约"土规定"太多，偏苛失适，经不起检验。如有的规定"牲畜吃庄稼打死不赔"，"姑娘招婿上门需经村委会集体讨论决定"，"发生盗窃等案件不能私自报公安机关"等。诸如此类的条文规定不仅与现行法律法规相悖，而且助长了封建旧习和宗族观念抬头，倘若照此去做，不但严重侵犯了公民的正当权利，而且容易酿成民事纠纷。
　　 ３、重"罚"轻"教"现象严重。如有的村规民约规定，"不参加义务打更，每晚罚款２０元"，"与人争吵罚款５０元"。有的村规民约共有３０多条，罚款条文就占近３０条。有些村规民约实施中，村民委员会大都采取扣押物品的"抄家"措施，如对计划生育超生和逾期不交纳"两上缴"者，有的采取赶猪牵羊，有的扒粮拆房，有的甚至发生扣留人的事件，严重侵犯了公民的人身权和财产权。但是发生了这样严重的后果，有些村民委员会不但没有意识到，还认为不规定处罚和强制措施，村规民约就没有什么作用；村规民约就是"土政策"，就是要用"土政策"对村民实行硬的管理。
　　 诸如上述问题，弊端明显，其立足点不是体现村民治理，而是治理村民；出发点不是强化民主管理和监督，而是加固少数人集权，造成多数人民主架空；着力点不是依法建制，以制治村，而是偏离法制轨道，另搞一套，自造麻烦。制定村规民约，目的在于规范人们的言行举止，增强人们的法制意识，进一步净化社会风气，提高社会精神文明程度。假如条款定得不合法、不合情、不合理，势必失去它存在的价值，甚至会产生事与愿违或不良的后果，影响党群、干群关系和社会稳定。因此，我们必须全面正确地对待目前施行村规民约的状况，牢固树立民主与法制观念观念，认真贯彻依法治国的基本方略，在广泛开展法制宣传教育，依法治村的同时，采取措施完善和规范村规民约，取其利，除其弊，从而真正营造一个良好的社会环境，推动基层民主政治建设和农村各项事业的发展。
　　 二、全方位采取措施，规范村规民约
　　１、建立行之有效的备案工作机制。现行村民委员会组织法第２０条规定：村民会议可以制定村规民约，并报乡、民族乡、镇政府备案。根据初步调查显示：乡级人民政府目前基本上还没有对村规民约进行备案，有的村规民约根本就没有报请备案。正是因为这样，产生了违法办事，有法不依的严重后果。各乡镇应正确理解，认真执行这一新的法律规定，积极履行好这一职责。乡级人民政府应择优配备人员搞好备案工作，有条件的可以实行专人专管，暂条件不具备的，建议可以由政府法制员代管。同时建立相应的办事机构（法制办公室），有条件的单独设立办公室，条件暂不成熟的可以与乡镇司法科，综治办公室合署办公，乡级人民政府应保障必要的办公经费。县级人民政府法制工作部门应加紧对从事这项工作的人员进行培训，提高他们的思想觉悟和法律知识水平，并制定有关工作制度，落实工作责任，对备案工作实行规范化管理。
　　 ２、积极指导村民会议制定村规民约。村民委员会组织法第４条规定：乡级人民政府对村民委员会工作给予指导。所以对制定村规民约工作给予指导是法律赋予乡级人民政府应尽的义务。乡级政府对制定村规民约的指导，主要有以下两个方面的内容：⑴从程序上监督，也就是村规民约首先必须要由村民会议制定、修改，不能由少数人说了算；其次当然也可以由村民委员会提出议题，提交村民会议讨论、表决。⑵从内容上引导，在村规民约提交村民会议讨论、表决前，则必须审视其与国家有关法律法规是否吻合，不要将不符合甚至有悖的条款，匆忙交给村民讨论、表决。力求使村规民约的内容符合法律规定。为此，建议乡级政府法制员应当列席村民会议，进行现场指导。
　　 ３、加强对村规民约的审查备案力度。要从法律角度对村规民约的合法性进行审查，首先要审查村规民约是否是由村民会议制定，不是村民会议通过的不予备案，并且宣布其无效。其次对村规民约的内容进行审查，如有不合法的内容应及时反馈，村民委员会则必须及时提交村民会议重新进行讨论、纠正、完善。
　　 ４、重视对原有村规民约的清理。１９８７年村民委员会组织法规定了村规民约由村民委员会监督、执行。然而，在执行中往往会引起矛盾的激化，出现了乱扣人，乱抄家现象，严重侵犯了公民的合法权益。现行村民委员会组织法删除了此项规定，取消了村民委员会的执行权，也就避免了在执行中出现的违法现象。因此，必须对此以前的村规民约进行全面的清理，对不合法的内容进行修改，并提交村民会议讨论、表决。
　　 ５、乡镇人大发挥职能作用。法律赋予乡镇人大保证宪法、法律、法规在本行政区域内的正确实施的权力。因此，乡镇人大应当监督并保证村民委员会组织法全面、正确贯彻执行。具体地说，乡镇人大应做好以下三方面工作。一是监督本级政府正确贯彻村民委员会组织法，指导村委会制定完善村规民约，监督政府指导不能代替，指导不能包办。二是监督政府做好村规民约的备案工作。要求本乡镇新制定和完善的村规民约必须备案，并做好把关工作，审查村规民约制定是否符合法律规定，是否真正体现全体村民意愿。三是积极引导乡镇人大代表关注村规民约制定工作，组织代表对本区域贯彻村委组织法工作情况进行视察，督促政府做好工作，使各行政村制定的村规民约都符合法律规定，充分体现村民自立自律的精神，使其真正成为促进依法治村、村民自治，深受广大村民欢迎，大家共同自觉遵守的好公约。 （作者单位：宝应县人大常委会内务司法委员会）
来源： 网络 2010年9月26日 Sunday 13:36
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